چهار موضوع کلیدی طرح قانون بانکداری ایران

به‌روز کردن قوانین و مقررات حوزه تجارت و اقتصاد، ضرورت اجتناب‌ناپذیر دنیای امروز است. بنابراین انتظار این است که تحولات اساسی دنیای پیرامون به‌درستی درک شده و بر مبنای مقتضیات و الزامات، قوانین را به‌گونه‌ای اصلاح کرد تا نظام اقتصادی بتواند به‌صورت پویا و متناسب با نیازهای روز به حیات و فعالیت خود ادامه دهد. حوزه بانکی نیز از این امر مستثنی نیست. طرح قانون بانکداری یکی از مهمترین موضوعات اقتصادی کشور در حوزه قانونگذاری است. وقتی سخن از تغییر قوانین می‌شود، معنای آن «ریل‌گذاری جدید» برای مسیر حرکت آتی‌ست. درصورتی‌که نیاز به تغییرات جزئی بود، با ابزارهای سیاستی در چارچوب فعلی محدودیت‌ها مرتفع می‌شد. به‌طور طبیعی، برای اصلاح قوانین، مطالعات دقیقی نسبت به تجربه اجرای قانون قبلی صورت می‌گیرد تا موانع اصلی اجرای آن شناسایی و همچنین خلأهای قانونی برای فعالیت اثربخش در شرایط فعلی مشخص شوند. آنگاه بر این اساس می‌توان امیدوار بود که اصلاحات صورت گرفته، در مرحله اجرا موفق باشد. در سطح جهانی، در الگوی حکمرانی خوب (Good Governance)، شاخص‌های بانک جهانی از شناخته‌شده‌ترین آنهاست. یکی از شاخص‌های مهم مطروحه در این الگو، «کیفیت مقررات» است. در این شاخص مسأله اصلی «مناسب بودن»، «اثربخشی» و «مبتنی بر عقلانیت بودن» قوانین مدنظر است. طبیعی است هرچه قوانین کیفیت بالاتری داشته باشند، در مرحله اجرا با موانع کمتری مواجه شده و اثربخشی قابل قبولی خواهند داشت. از این رو، طرح قانون بانکداری ایران به عنوان یکی از مهمترین قوانین اقتصادی کشور می‌بایست حد قابل قبولی از «کیفیت» را محقق کرده باشد.

در کنار موارد متعدد قابل طرح درخصوص جزئیات، همچنین نکات مربوط به سبک نوشتاری پژوهشی تا تقنینی طرح مذکور، این نوشتار از منظر کلان چهار موضوع کلیدی «استقلال بانک مرکزی»، «ساختار بانک مرکزی»، «تناسب اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی» و «حوزه‌های کلیدی مغفول‌مانده» طرح قانون بانکداری را در حد ظرفیت این مقال، مورد بررسی قرار خواهد داد.

۱- در ماده ۲۸ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۳۹، بانک مرکزی ایران به‌عنوان «موسسه مستقلی» در نظر گرفته شد. وفق ماده ۲۹ این قانون «بانک مرکزی ایران تابع قوانین و آیین‌نامه‌های عمومی مربوط به دولت و بنگاه‌هایی که با سرمایه دولت تشکیل شده‌اند، نیست». نقش‌آفرینی این بانک در کاهش تورم و افزایش نرخ رشد اقتصادی کشور در سال‌های متعاقب اجرای این قانون، قابل انکار نیست. قانون پولی و بانکی در سال ۱۳۵۱ مورد بازنگری قرار گرفت. از مهمترین تغییرات اعمال شده در این قانون، تعریف بانک مرکزی به‌عنوان «شخصیت حقوقی» در ماده ۱۰ قانون، تأمین سرمایه لازم برای تشکیل بانک توسط دولت و معرفی بانک مرکزی به‌عنوان بانکدار دولت در ماده ۱۲ قانون مذکور بود. برخلاف تجربه موفق ناشی از اجرای قانون قبلی، این بار مداخلات دولت در بانک مرکزی رو به فزونی رفته و استقلال آن به مرور زمان کمتر و کمتر شد. تجربه پنج دهه اجرای این قانون نشان می‌دهد که یکی از مهمترین‌ها معضلات سیستم بانکی کشور، «عدم استقلال بانک مرکزی» از دولت است. در طرح قانون بانکداری، متاسفانه نه تنها استقلال بانک مرکزی تقویت نشده، بلکه از میزان قبلی آن کاسته شده است. در بسیاری از کشورها تلاش قابل توجهی نسبت به استقلال بانک مرکزی وجود داشته و این موضوع بحث‌های اساسی در سراسر جهان ایجاد کرده است. وفق یافته‌های مطالعات نظری، استقلال بانک مرکزی فاکتوری بسیار مهم است؛ چراکه می‌تواند به تدوین بهتر سیاست‌های پولی کمک کند. پژوهش‌ها نشان می‌دهند که هر چه بانک مرکزی مستقل‌تر باشد، نرخ تورم در یک اقتصاد کمتر است. استقلال بانک مرکزی را می‌توان استقلال از نفوذ سیاسی و فشار در انجام وظایف آن، به‌ویژه در حوزه سیاست‌های پولی تعریف کرد. این تعریف به تنهایی کافی نیست، استقلال از شبکه بانکی نیز بعد دیگری از این استقلال است. به عبارت دیگر، بانک مرکزی نه تنها باید از دولت استقلال داشته باشد، بلکه ساختار آن باید به‌گونه‌ای طراحی شود که فعالان شبکه بانکی نتوانند در تغییر سیاست‌های این بانک به نفع خود اثرگذاری کنند. متاسفانه در قانون جدید، علاوه بر پررنگ‌تر شدن نقش دولت در ساختار بانک مرکزی، فضایی هم برای حضور مجلس فراهم شده است.

۲- انتظار این بود تغییر در ساختار بانک مرکزی در راستای «استقلال این بانک و افزایش پویایی» جهت انجام وظایف قانونی خود باشد. در ارکان بانک مرکزی «هیات عالی و شورای فقهی» اضافه شده است. هیات عالی وظایف مهمی همچون «تعیین سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری بانک مرکزی، تصویب برنامه‌های اجرایی ارائه شده توسط رئیس کل و نظارت بر عملکرد هیات عامل بانک مرکزی» را بر عهده دارد. حضور نمایندگان مجلس و دادستان کل در جلسات هیات عالی هرچند بدون حق رای باشد، از باب استقلال قوای سه‌گانه، استقلال بانک مرکزی و همچنین تخصصی بودن امور، اثربخش به‌ نظر نمی‌رسد. حضور نمایندگانی از اتاق‌های بازرگانی و تعاون و وزارتخانه‌های مرتبط با امر تجارت در موارد مورد نیاز به تصمیم‌گیری هیات عالی کمک بیشتری می‌کند. هرچند این امر در ماده ۱۰ قانون در خصوص حضور در «نشست‌های ویژه سیاستگذاری پولی و ارزی» لحاظ شده، اما نظرات کارشناسی این افراد در تدوین سیاست‌های پولی و ارزی نیز امری ضروری است.

بر اساس ماده ۱۶ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه، «برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه‌ها و ابزارهای رایج، شیوه‌های عملیاتی، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی»، شورای فقهی در بانک مرکزی تشکیل شده است. در طرح قانون جدید، شورای فقهی به‌عنوان رکن پنجم بانک مرکزی در نظر گرفته شده است. در ماده ۷ این طرح، درخصوص پنج عضو از اعضای هیات عالی یعنی رئیس کل بانک مرکزی به‌عنوان رئیس هیات عالی، دو نفر اقتصاددان متخصص در زمینه سیاستگذاری پولی و مالی و دو نفر متخصص در حوزه بانکداری ذکر شده که «معتقد به مبانی بانکداری اسلامی بوده و تسلط کافی بر روش‌های اجرایی آن داشته باشند»؛ در صورت تحقق چنین شرطی می‌توان نسبت به تدوین سیاست‌ها از نظر «انطباق با موازین فقه اسلامی» اطمینان حاصل کرد. برای اطمینان بیشتر حتی می‌توان یکی از اعضای شورای فقهی را به‌عنوان عضو هیات عالی یا کمیته‌های فرعی ذیل آن در نظر گرفت. در چنین حالتی شورای فقهی می‌تواند نقش مشورتی برای عضو شورای فقهی باشد که در شورای عالی حضور دارد. در کشورهایی پیشرو در بانکداری اسلامی مانند مالزی نیز شورای مشورتی فقهی وجود دارد که نقش اصلی‌شان کمک‌رسانی و مشورت به سیستم بانکی تنها در حوزه «بانکداری اسلامی» است. در سال‌های گذشته شورای فقهی در بانک مرکزی کشورمان در مواردی درخصوص انطباق سیاست‌ها و تصمیم‌ها با موازین فقهی اظهارنظر تخصصی کرده است. از آنجاکه قوانین پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی در شورای نگهبان از لحاظ انطباق با احکام اسلامی به‌صورت دقیق مورد بررسی قرار می‌گیرند، اطمینان کافی نسبت به محتوای قوانین وجود دارد. در مرحله اجرا نیز، معاونت نظارت بانک مرکزی به‌طور مستمر در بانک مرکزی و سیستم بانکی و در سطحی بالاتر نهادهای نظارتی بر بانک مرکزی بازرسی لازم را از این حیث انجام خواهند داد. مشورت شورای فقهی به حوزه نظارت بانک مرکزی نیز می‌تواند در این راستا کمک‌کننده باشد. مواردی مانند بند ۱ قسمت ب ماده ۴، که «بکارگیری ابزارهای سیاست پولی» بانک مرکزی را منوط به تأیید شورای فقهی کرده، ممکن است منجر به تداخل وظایف و تشتت در تصمیم‌گیری شود. بسیط کردن ارکان بانک مرکزی، فرآیند تصمیم‌گیری و اجرا را با کندی همراه خواهد کرد.

۳- در متن طرح جدید، اهدافی برای این قانون در نظر گرفته شده که ساختار مناسبی برای دستیابی به این اهداف در نظر گرفته نشده است. یکی از اهداف مندرج در ماده ۲ طرح، «کمک به تحقق احکام اقتصادی مندرج در قانون اساسی» است، اما به یکی از اصول مهم قانون اساسی یعنی اصل ۴۴ و موضوع خصوصی‌سازی در متن طرح پیشنهادی توجهی نشده است. از طرف دیگر بند ۹ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، «اصلاح و تقویت همه‌جانبه نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی» مذکور در ماده ۲ طرح، جایگاه خاصی در ساختار و وظایف تعیین شده در متن طرح ندارد. یک قاعده مهم این است که علاوه بر دقت و واقع‌گرایی در تعیین اهداف، برای دستیابی به اهداف مشخص شده، ساختار و وظایف مشخص و متناسبی تعیین شود. به‌عبارت دیگر، باید تناسب و همسویی لازم بین اهداف، ساختار و وظایف وجود داشته باشد. بند ب و پ سخن از «ارتقای استقلال، اقتدار، کارآمدی و پاسخگویی بانک مرکزی» و «ارتقای سلامت، اثزبخشی و پاسخگویی شبکه بانکی» میان آورده است، اما با اجرای این قانون، دستیابی به چنین اهدافی دور از انتظار است. کارآمدی و اثربخشی سیستم بانکی در گرو ساختار منعطف و استقلال عمل بانک مرکزی جهت سیاستگذاری است که در این طرح تنها از آنها سخن به میان آمده و ابزارهای لازم تعریف نشده است.

۴- با توجه به تجربه پنج دهه اجرای قانون پولی و بانکی کشور، شناسایی موانع اجرای اثربخش این قانون و حوزه‌های مغفول‌مانده در آن، باید بنیان اصلی و شاکله این قانون جدید باشد. طبق بررسی‌ها، مهمترین چالش‌های سیستم بانکداری ایران در حوزه داخلی عبارتند از: «عدم تعادل موجود در ساختار مالی بانک‌های کشور، بنگاه‌داری بانک‌ها، خلق نقدینگی در شبکه بانکی، عدم هماهنگی دستگاه‌های متولی سیاست‌های پولی و سیاست‌های مالی، نبود سیستم استاندارد و یکپارچه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی در کشور». در حوزه بین‌المللی نیز به‌دلیل اعمال تحریم‌های گسترده علیه نظام بانکی کشورمان به‌ویژه در یک دهه اخیر، همچنین تقویت جایگاه کامپلاینس در نظام مالی جهانی، شکاف بین بانکداری ایران و قواعد حرفه‌ای و متعارف بین‌المللی افزایش یافته و در عمل شبکه بانکی کشورمان از اکوسیستم بانکی جهانی منفک شده است. ماحصل چنین انفکاکی عقب‌ماندگی شبکه بانکی کشور از استانداردهای عملیات مالی، گزارشگری مالی، حاکمیت شرکتی و فناوری اطلاعات در سطح جهانی‌ است. علاوه بر عدم دقت کافی در مبنا قرار دادن چالش‌های فوق‌الاشعار، در حوزه مدل‌های نوین بانکداری با تمرکز بر انقلاب دیجیتال و ظهور فناوری‌های نو در صنعت خدمات مالی نیز به اندازه کافی توجه نشده است.

در نهایت تهیه‌کنندگان طرح باید به این سوال پاسخ دهند که آیا اجرای این طرح می‌تواند «ریل‌گذاری» لازم را برای حرکت در مسیر حل چالش‌های متعدد مذکور انجام دهد؟

پژوهشگر تجارت بین‌الملل و مدرس دانشگاه